Правовые аспекты заключения договоров по итогам проведения торгов
Одним из основных направлений деятельности антимонопольных органов является рассмотрение жалоб на торги и порядок заключения договоров по их итогам в соответствии с Федеральным законом от 26.07.2006 №135-ФЗ "О защите конкуренции" (далее – Закон о защите конкуренции).
Жалоба на нарушение процедуры организации и проведения торгов и порядка заключения договора рассматривается антимонопольным органом в порядке, предусмотренном ст. 18.1 Закона о защите конкуренции "Порядок рассмотрения антимонопольным органом жалоб на нарушения процедуры торгов и порядка заключения договоров".
Практика рассмотрения жалоб по указанному порядку выявила ряд проблем, связанных с порядком заключения договора, решение которых возможно только путем внесения изменений в действующее законодательство.
Так:
1. В соответствии с ч. 4 ст. 18.1 Закона о защите конкуренции, обжалование действий (бездействия) организатора торгов, оператора электронной площадки, конкурсной или аукционной комиссии в антимонопольный орган в порядке, установленном Законом о защите конкуренции, допускается не позднее десяти дней со дня подведения итогов торгов либо в случае, если предусмотрено размещение результатов торгов на сайте в информационно-телекоммуникационной сети "Интернет", со дня такого размещения.
Вместе с тем, в Законе о защите конкуренции нет определение понятия «результат торгов»: то ли это сведения о победителе торгов, то ли сведения о последнем предложении о цене, то ли весь протокол проведения торгов, и т.д.
В то же время, согласно пункту 16 статьи 39.12 Земельного Кодекса Российской Федерации (далее – ЗК РФ) протокол о результатах аукциона размещается на официальном сайте в течение одного рабочего дня со дня подписания данного протокола.
На практике Северо-Осетинское УФАС России столкнулось с такой проблемой, когда при проведении аукциона на право аренды земельного участка, находящегося в муниципальной собственности, на официальном сайте размещены только сведения о победителе торгов, в частности его фамилия, имя, отчество. В Северо-Осетинское УФАС России поступила жалоба на действия комиссии организатора торгов спустя 14 дней со дня подведения итогов аукциона. В связи с чем, специалисты управления были в затруднении, считать ли такое размещение сведений о победителе торгов на официальном сайте «размещением результатов торгов» и не принимать жалобу к рассмотрению, либо считать, что результаты торгов на официальном сайте не размещены, поскольку на официальном сайте не размещен протокол проведения аукциона, и все таки рассмотреть жалобу.
Полагаем, что «размещением результатов торгов» можно считать только размещение прокола подведения аукциона, на котором определен победитель, и в случае неразмещения такого протокола на официальном сайте, жалоба на действия комиссии организатора торгов должна быть принята к рассмотрению антимонопольным органом.
В настоящее время в производстве Арбитражного суда РСО-Алания находится 8 дел, связанных с принятием к рассмотрению жалоб Северо-Осетинским УФАС России в вышеуказанных случаях.
Кроме того, такие случаи рассмотрены в арбитражном суде, в частности в Постановлении Арбитражного суда Волго-Вятского округа от 16.08.2017 №Ф01-3307/2017 по делу №А79-8168/2016.
2. В соответствии с ч. 5 ст. 18.1 Закона о защите конкуренции в случае, если заключение договора не осуществлено по результатам торгов, либо в случае признания торгов несостоявшимися обжалование действий (бездействия) организатора торгов, оператора электронной площадки, конкурсной или аукционной комиссии в антимонопольный орган в порядке, установленном настоящей статьей, допускается в течение трех месяцев со дня подведения итогов торгов либо в случае, если предусмотрено размещение результатов торгов на сайте в информационно-телекоммуникационной сети "Интернет", со дня такого размещения.
Вместе с тем, действующее законодательство не содержит механизма оперативного получения информации о том, заключен договор по результатам торгов на продажу или аренду земельных участков, находящихся в государственной или муниципальной собственности, или нет.
При поступлении в установленный частью 4 статьи 18.1 Закона о защите конкуренции срок жалобы в антимонопольный орган, информация о заключении либо незаключении договора по итогам проведения торгов может быть получена только по отдельному запросу антимонопольного органа, в результате жалоба может быть оставлена без рассмотрения, в то время как договор по итогам проведения торгов может быть еще незаключен, и жалоба должна бала быть принята к рассмотрению антимонопольным органом.
В таком случае, для защиты своих прав заявитель вынужден обращаться в суд с жалобой на действия антимонопольного органа, где заявления такого рода рассматриваются месяцами.
Так, в Постановлении Арбитражного суда Волго-Вятского округа от 09.11.2017 №Ф01-5156/2017 по делу №А79-8408/2016 суд указал, что суд апелляционной инстанции пришел к правильному выводу о том, что Управление обязано было выяснить, осуществлено ли заключение договоров по результатам торгов, что им сделано не было, в связи с чем выданное предписание является неисполнимым и выдано с превышением полномочий и с учетом изложенного суд правомерно признал предписание антимонопольного органа недействительным в полном объеме.
3. Отсутствие в статье 18.1 Закона о защите конкуренции основания для возвращения жалобы, в случае истечения срока для ее подачи.
Так, часть 9 статьи 18.1 Закона о защите конкуренции содержит закрытый перечень случаев, когда жалоба может быть возвращена заявителю, а именно:
- жалоба не содержит сведения, предусмотренные ч. 6 ст. 18.1 Закона о защите конкуренции;
- жалоба не подписана или подписана лицом, полномочия которого не подтверждены документами;
- наличие вступившего в законную силу судебного акта, в котором содержатся выводы о наличии или об отсутствии нарушения в обжалуемых актах и (или) действиях (бездействии) организатора торгов, оператора электронной площадки, конкурсной или аукционной комиссии, уполномоченного органа и (или) организации, осуществляющей эксплуатацию сетей;
- антимонопольным органом принято решение относительно обжалуемых актов и (или) действий (бездействия) организатора торгов, оператора электронной площадки, конкурсной или аукционной комиссии, уполномоченного органа и (или) организации, осуществляющей эксплуатацию сетей;
- акты и (или) действия (бездействие) уполномоченного органа были обжалованы в порядке, установленном Федеральным законом от 27.07.2010 №210-ФЗ "Об организации предоставления государственных и муниципальных услуг".
Также в соответствии с ч. 21 ст. 18.1 Закона о защите конкуренции, комиссия прекращает рассмотрение жалобы в случаях, предусмотренных п. п. 3 - 5 ч. 9 ст. 18.1 Закона о защите конкуренции.
То есть, Законом о защите конкуренции установлен исчерпывающий перечень случаев, когда комиссия антимонопольного органа вправе вернуть или прекратить рассмотрение жалобы, который не содержит такого основания для возвращения жалобы, как истечения срока для ее подачи.
4. Еще одной проблемой порядка заключения договоров по итогам проведения торгов является уклонение организатора торгов от заключения договора под любым предлогом.
Не смотря на то, что частью 8 статьи 7.32.4 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушения предусмотрена административная ответственность за уклонение организатора торгов, продавца государственного или муниципального имущества, организатора продажи государственного или муниципального имущества от заключения договора по итогам проведения торгов, статистика свидетельствует о том, что такого рода нарушения встречаются очень часто.
Кроме того, аналогичная проблема описана в Постановлении Арбитражного суда Уральского округа от 25.07.2018 №Ф09-3749/18 по делу №А76-31403/2017, где суд кассационной инстанции установил, что суд апелляционной инстанции пришел к правильному выводу об отсутствии у организатора торгов оснований для невыдачи обществу по результатам проведения конкурса на перевозки пассажиров свидетельства и карт маршрута в установленный законом срок.
Также в Постановлении Арбитражного суда Волго-Вятского округа от 25.05.2017 №Ф01-1820/2017 по делу №А79-5196/2016 указано, что организатор торгов нарушил положение действующего земельного законодательства и не направил в адрес единственного участника аукциона экземпляры договора аренды земельного участка, что привело к нарушению прав данного хозяйствующего субъекта.
Представляется, что указанные многочисленные факты являются следствием несоответствия размера штрафа, предусмотренного частью 8 статьи 7.32.4 КоАП РФ (согласно которой уклонение организатора торгов, продавца государственного или муниципального имущества, организатора продажи государственного или муниципального имущества от заключения такого договора влечет наложение административного штрафа на должностных лиц в размере от тридцати тысяч до сорока тысяч рублей; на юридических лиц - от тридцати тысяч до пятидесяти тысяч рублей) реальному ущербу, который наносится таким правонарушением, и соответственно несоответствием предусмотренных санкций за такие нарушения принципам разумности и соразмерности наказания.
5. Заключение договора по результатам закупки до истечения десятидневного срока обжалования действий (бездействия) организатора торгов, оператора электронной площадки, конкурсной или аукционной комиссии является еще одним нарушением, нередко встречающимся в практике антимонопольного органа, и свидетельствует о злоупотреблении правом со стороны заказчика.
Северо-Осетинское УФАС России столкнулось с такой проблемой при рассмотрении дел №АМ№12-04/18 и №АМЗ№25-07/18, при том, что частью 8 статьи 7.32.4 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушения предусмотрена административная ответственность за нарушение сроков заключения договоров по результатам проведения обязательных в соответствии с законодательством Российской Федерации торгов, продажи государственного или муниципального имущества или в случае, если торги признаны несостоявшимися.
Так, частью 19 статьи 18.1 Закона о защите конкуренции установлено, что в случае принятия жалобы к рассмотрению антимонопольным органом организатор торгов, которому направлено уведомление о принятии жалобы к рассмотрению не вправе заключать договор до принятия антимонопольным органом решения по жалобе. Договор, заключенный с нарушением требования, установленного настоящим пунктом, является ничтожным.
Административный порядок обжалования в антимонопольный орган действий организаторов торгов, аукционной или конкурсной комиссии является оперативным и направлен на пресечение нарушений указанных лиц и предотвращение нарушения прав участников.
Согласно пунктам 3, 4 статьи 1 ГК РФ при установлении, осуществлении и защите гражданских прав и исполнении гражданских обязанностей участники гражданских правоотношений должны действовать добросовестно; никто не вправе извлекать преимущество из своего незаконного или недобросовестного поведения.
То есть, возможность оперативного оспаривания закупки требует от добросовестных заказчика и победителя закупки ожидания истечения срока на обжалование, установленного частью 4 статьи 18.1 Закона о защите конкуренции. Заключение заказчиком в такой ситуации договора с победителем закупки свидетельствует о заведомо недобросовестном поведении.
Аналогичный вывод содержится в Постановлении Арбитражного суда Северо-Кавказского округа от 10.10.2017 №Ф08-7103/2017 по делу №А15-2999/2016, а также в Постановлениях Арбитражного суда Северо-Кавказского округа от 16.02.2018 №Ф08-10125/2017 по делу №А63-15219/2016 и Постановлении Арбитражного суда Центрального округа от 15.02.2017 №Ф10-357/2017 по делу №А83-2136/2016.
Представляется, что указанные многочисленные факты являются следствием несоответствия размера штрафа, предусмотренного частью 8 статьи 7.32.4 КоАП РФ (согласно которой нарушение сроков заключения договоров по результатам проведения обязательных в соответствии с законодательством Российской Федерации торгов, продажи государственного или муниципального имущества или в случае, если торги признаны несостоявшимися влечет наложение административного штрафа на должностных лиц в размере от тридцати тысяч до сорока тысяч рублей; на юридических лиц - от тридцати тысяч до пятидесяти тысяч рублей) реальному ущербу, который наносится таким правонарушением, и соответственно несоответствием предусмотренных санкций за такие нарушения принципам разумности и соразмерности наказания.
Полагаем, что для решения указанных проблем необходимо внесение изменений в действующее законодательство, в частности:
- часть 4 статьи 18.1 Закона о защите конкуренции изложить в следующей редакции: «обжалование действий (бездействия) организатора торгов, оператора электронной площадки, конкурсной или аукционной комиссии в антимонопольный орган в порядке, установленном Законом о защите конкуренции, допускается не позднее десяти дней со дня подведения итогов торгов либо в случае, если предусмотрено размещение протоколов торгов на сайте в информационно-телекоммуникационной сети "Интернет", со дня размещения итогового протокола»;
- статью 39.12 ЗК РФ дополнить пунктом, в котором обязать организаторов торгов размещать на официальном сайте не позднее одного рабочего дня со дня заключения сведения о заключении договора по итогам проведения торгов, в том числе дату заключения договора, его номер, цену договора и т.д.;
- дополнить часть 9 статьи 18.1 Закона о защите конкуренции новым абзацем, которым предусмотреть возможность возвращения жалобы заявителю, в случае ее подачи с нарушением сроков, установленных частью 4 статьи 18.1 Закона о защите конкуренции;
- санкции за нарушение сроков заключения договоров по результатам проведения обязательных в соответствии с законодательством Российской Федерации торгов, продажи государственного или муниципального имущества или в случае, если торги признаны несостоявшимися и за уклонение организатора торгов, продавца государственного или муниципального имущества, организатора продажи государственного или муниципального имущества от заключения договора по итогам проведения торгов, предусмотренные частью 8 статьи 7.32.4 КоАП РФ увеличить на должностных лиц в размере до пятидесяти тысяч рублей; на юридических лиц – до 1 % начальной (максимальной) цены договора, но не менее 300 тысяч рублей.